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从台湾政府绩效审计的发展谈推进大陆政府绩效审计的思考

发布日期:2016-01-11
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从台湾政府绩效审计的发展谈推进大陆政府绩效审计的思考

 

武汉市审计局 周传德

 

【摘要】政府绩效审计是贯彻落实十八届四中全会关于审计全覆盖要求的重要途径,近年来,已成为审计机关提供政府增值服务的重要工作内容。本文在详细介绍台湾审计制度和审计组织形式基本情况,政府绩效审计在台湾的发展历程基础上,分析了我国当前政府绩效审计基本状况,深入剖析了制约政府绩效审计广泛开展的不利因素,就进一步推进大陆政府绩效审计工作进行了深入思考,并就政府绩效审计提出了建议。

【关键词】台湾审计 政府审计 绩效审计

 

党的十八大四中全会《全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出“深入推进依法行政,加快建设法治政府。完善审计制度,保障依法独立行使审计监督权。对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖”。进一步强调政府审计是政府治理机制的关键因素,审计工作按其性质可分为合规审计和绩效审计,近年来世界各国各地政府绩效审计,开展得如火如荼,绩效审计的推动,已成为各国审计机关提供政府增值服务和增进人民福祉的重要工作。本文结合与海峡对岸的同行们交流政府绩效审计的相关情况,对台湾地区独立于政府机关以外,实行独特的“一条鞭”制的政府审计机构及其绩效审计特点进行了分析,对海峡两岸绩效审计进行了对比,对如何推进大陆政府绩效审计工作提出了一些思考意见。

一、台湾政府绩效审计的特点

(一)审计制度及审计组织

台湾地区监察院设审计部,负责各级政府及其所属机关的审计业务,审计部的职权包括:(1)监督权:监督预算的执行;(2)核定权:核定收支命令和财务责任;(3)审核权:审核财务收支、审定决算;(4)稽查权:稽查财物及财政上不法或不忠的职务行为;(5)考核权:考核财务效能;(6)其他依法应办审计事项等职权,此外还兼容合规性及绩效性审计。按审计机关整合性功能包括有:1、监督功能。主要是审计机关预防及侦测政府各机关可能发生的错误、舞弊及浪费等事情,为政府审计的基石,具体工作包括办理合规性审计、审定决算及审编总决算审核报告等,以发挥课责机制的监督功能。2、洞察功能。主要是审计机关考核政府各机关施政计划的经济性、效率性及效果性,为政府审计加值,具体工作包括办理绩效审计及提建设性意见。3、前瞻功能。主要是审计机关预测政府各机关法定职责及新挑战,并确保在未涉及行政权责的前提下,提出建议仅供决策参考,具体工作包括提供各种领先指标及影响分析,已启动决策预测的前瞻功能。

台湾的审计机关设有审计部及所属第一、二、三、四、五厅、教育农林审计处和交通建设审计处以及复审室,负责办理全台湾及所属机关的审计事务;另下设直管台北市、新北市、台中市、台南市、高雄市等5个审计处;各县市及金门县,设17个县市审计室,分别掌管各地方政府和所属机关的审计事务及办理指定审计事务。

(二)政府绩效审计在台湾的发展历程

政府绩效审计在台湾发展经历了三个阶段。一是早期(1911年至1971年)办理合规审计,确保财务报表可靠性。1931年审计院改为审计部,归属监察院,其间政府财务制度实行财务联综组织,政府收支必须通过财务、公库、主计与审计四大系统,并采取审计超然、审计独立制度;预算的编制,属行政院责权;预算编制又由立法院审议决定,预算执行结果即决算审核,由监察院审计长司理,此谓三权财政,各司其责,审计工作主要以合规审计为主。

二是中期(19722008年)修正审计法增列考核政府效能,逐步推动绩效审计。1972年修正了审计法,在原合规审计职权以外,增加了考核财务效能的规定,审计职权扩展到兼容合规审计和绩效审计,审计方法以推行综合审计为目标。此时虽已建立了一些绩效审计的法规,但当时政府还未强调绩效的重要,加上施政计划衡量指标难以界定,审计机关推动绩效审计难度很大。2001年起正式引入新公共管理制度(简称NPM)”,建立施政绩效管理制度,提升行政效率及服务效能强化政府各机关策略规划及执行能力。配合行政部门施政管理的改革,审计机关加强推进绩效审计,负责执行独立性评估,政府审计的重心,从合规性审计转变为绩效审计。

三是近期(2009年至今)积极转型为绩效评估者,发挥政府审计前瞻与兴利功能。随着政府功能的多元化,审计机关的角色也应与时俱进,引入美国联邦审计署(简称GAO)2006年首倡“审计机关成熟度模型”,认为政府审计机关的角色应从早期的监督逐步迈向洞察和前瞻,以拓展审计功能,INTOSAI也将这一观念纳入了最高审计机关能力建构指引作为各国最高审计机关组织能力的参考。2009年制定了《绩效审计相关作业规则》,建立了《审计机关策略管理与绩效评估机制》,督促政府各机关提升施政绩效,并协助其建立风险管理机制,以增强管理服务功能。

二、推进大陆政府绩效审计工作的思考

INTOSAI2013年决议通过最高审计机关国际准则第12审计机关的价值与效益——对人民生活产生正面影响,绩效审计已是国际审计潮流趋势、已是先进国家政府审计的核心工作,近期国务院关于《加强审计工作意见》明确提出“促进公共资金安全高效使用,……。把绩效理念贯穿审计工作始终,……,推动财政资金合理配置、高效使用,把钱用在刀刃上”。海峡两岸的政府审计体制虽然不同,但在政府绩效审计制度的建设、审计职能的拓展、审计方法的创新、审计资源利用和审计人员素质提升等方面的比较研究,必定使得我们对大陆审计工作的完善要进行认真的思考。

(一)我国当前政府绩效审计基本情况

理论界,我国审计研究人员早在20世纪80年代就开始研究绩效审计有关事项。1984年,理论界提出了绩效审计“试审”的建议,但收效并不理想,审计界在这方面的探索直到90年代还基本处于停滞状态。90年代末,审计界在相关绩效审计方面才开始试点和探索。

近年来,我国政府审计机关开始在相关行业审计调查、专项基金审计以及政府投资工程项目审计调查中,逐步尝试探索绩效审计。一些地方审计机关(如深圳市审计机关)在这方面的探索开展比较早,也取得了一些成功经验。2002年,政府绩效审计以深圳经验为基础,开始在全国许多地方审计机关推广开来,并取得了初步的成果。由此,今后的专项资金审计、政府投资项目审计中,除了真实性分析外,进一步的经济性、效率性及效果性检查和评价也会非常普遍。

(二)制约政府绩效审计广泛开展的因素

1、科学的审计理念尚未确立,社会对政府绩效审计缺乏正确、客观的认识。目前,我国才刚刚开始绩效审计,人们对此认识还比较陌生,相当一部分人甚至认为绩效审计是西方国家的搞的东西,也不涉及违法违规问题,国家审计机关不必要介入。一些人还认为现有审计工作量非常繁重,审计力量和审计任务严重不匹配,绩效审计不符合中国国情,现在去搞这种东西似乎意义不大。

2、绩效审计理论尚不成熟,尚未形成系统完整的绩效审计制度。目前,国内尚无系统的绩效审计理论,有关这方面的理论文献大部分是从外国引入的,主要是介绍国外绩效审计先进经验及做法。国内不少研究多是一些探讨性的理论研究,少有明确定性的内容。我国目前还没有明确的关于绩效审计的法律条文及相应制度,这方面的法律体系建设还非常落后。

3、基础数据的积累尚未完成,资料真实性、合法性也需要提高。各类基础数据的完整、真实和合法是开展绩效审计的前提。国外已经有了非常丰富的管理、业务和财务基础数据,数据资料积累到一定水平,为满足公共管理需要才出现政府绩效审计的。但我国政府部门目前的数据资料真实性、完整性和合法性尚不够,绩效审计的条件好没有完全成熟。

(三)政府绩效审计的几点想法和建议

1、强化并完善审计法律体系。目前,审计法虽然为我们开展绩效审计提供了法律依据,但审计法只是提出了对有关“财政收支或财务收支的真实、合法和效益,依法进行审计监督”,并没有就绩效审计进行进一步的解释,许多规定还不够明确具体。政府审计机关作为执法主体,其行为必须遵守《行政许可法》规定,法不授权不可为,开展绩效审计也需以国家法律授权为依据。国际上许多国家开展绩效审计的普遍做法是:在法律上明确绩效审计的地位,同时授权最高审计机关进行绩效审计。因此,需要完善审计法律体系,要进一步修改《审计法》,在法律中明确我国政府绩效审计制度,明确审计机关绩效审计职责。

2、建立健全绩效评价标准体系。由于政府绩效审计客体和对象涉及面非常广,绩效审计评价标准体系建设是一个系统工程,需要根据审计对象的不同分别分类设立。可以采取多形式、多渠道共同探索政府绩效评价标准体系,绩效评价时要广泛听取各方面相关专家学者的意见和建议,可以考虑聘请相关专业领域的专业人员作为特约人员。绩效评价可分为:总体绩效、政府公共部门绩效、项目绩效及行业绩效等四个层次的评价标准,健全完善政府绩效的评价标准,而后逐步拓展优化。

3、提升审计人员业务能力和综合素质。绩效审计涉及面广、专业性强、技术含量高,除了财务审计基本能力,审计人员还需要具备适应绩效审计所需的若干专业知识。培养适应绩效审计需要的综合性人才,着力提高审计人员业务素质和综合能力是一件迫在眉睫的事情。审计机关要尽快着力按照国务院关于《加强审计工作意见》第十七条的要求,推进职业化建设,完善职业教育培训体系,完善专业技术资格制度,着力提高审计队伍专业化水平。要不断改进审计技术和方法,注重运用计算机和互联网最新技术,不断探索大数据技术在审计实践中的运用途径,提高运用信息化技术查核问题、评价判断和宏观分析的能力。

参考文献:

[1]台湾审计部,20115月编印《中华民国政府审计制度简介》

[2]台湾审计部,201310月编印《审计部民国101年度——绩效报告》

[3]刘玉珠,201410政府绩效审计之发展,《政府审计季刊》

[4]张菊云,2008浅谈政府绩效审计,《现代审计与经济》

 

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