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桥梁公路项目工程造价审计的思考

发布日期:2016-01-11
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桥梁公路项目工程造价审计的思考

王锐

  

     摘要:近些年桥梁公路工程竣工决算审计中对工程造价的审核是政府投资审计的重要平台。以造价审核为切入点查找桥梁公路项目建设过程中存在的弊病,分析问题产生的体制性、机制性原因,进一步推动政府投资体制改革,促进宏观调控政策落实是审计发挥保障国家经济社会健康运行的“免疫系统”功能的重要途径,也是审计促进完善国家治理的重要体现。
  关键词:桥梁公路  造价审计  科学建设


  一、桥梁公路项目工程造价审计的前期准备和方法

桥梁公路项目工程造价审计是一项涉及领域多、时间跨度大、责任重大且谨慎细致的工作。同时,我国建筑工程造价计量的改革刚刚起步,原有的定额计价和当前的工程量清单计价正处在双轨并行的过渡阶段,招投标体制还不健全,进一步加大了工程造价审计的难度。在确保审核质量的前提下,为提高审核效率,最大限度地节约审计成本,项目审计的前期准备和根据建设项目的不同特点采取不同的造价审核方法显得尤为重要。笔者现整理了桥梁公路项目工程造价审计的前期准备工作和主要审核方法供大家参考。

  (一)收集查阅项目基本建设程序和过程资料
  项目建设基本建设程序资料主要包括项目的立项、工程可行性研究报告及批复、初步设计及批复、重大变更批文及有关重大事项决定的有关文件。根据上述资料全面了解项目建设基本概况和工程规模,掌握项目投资概预算选用的相关规范。  

项目建设过程资料主要包括工程实体建设过程中形成的各类会议纪要、招投标文件、工程变更及审核联系函、相关参建单位的财务数据。根据上述资料全面掌握工程实施过程中的造价控制执行情况及结果。为后期对造价的真实性复核做准备。
    
二) 灵活选用桥梁公路项目工程造价审计方法
  1.全面审查法。该方法要求逐一的对全部项目进行审查,其具体审查过程与编制预决算的过程是相同的。该方法适用于工程量比较小、工艺比较简单、造价编制或施工单位技术力量薄弱的工程项目。在投资规模较大,审核进度要求较紧的情况下不宜采用。
  2.重点审核法。该方法与全面审核法的区别仅是审核范围不同,该方法一般选择工程量大而且费用比较高的分项工程的工程量作为审核重点,可减少审核工作量,提供审核效率。
  3.对比审核法。该方法是指用已经审核的工程同拟审核的类似工程进行对比审计的方法。此方法需要综合考虑已审核项目和拟审核项目在区域、用途、结构、工期、建设时间和建筑标准都相似的单位工程。
  4.标准图审核法。该方法指对于利用标准图纸或通用图纸施工的工程项目,先集中力量编制标准决算造价,以此为标准进行对比审计的方法。此方法适用于按标准图纸设计或施工的工程。
  5.分组计算审核法,是指将分项工程按一定内在联系划分为若干组,计算一组中某个分项工程量,利用其相似关系判断同组其他分项工程量的审核方法,可以显著加快审核速度。

     二、桥梁公路项目竣工决算中工程造价审核的几个关注点

(一)关注工程量清单编制错误

桥梁项目建设周期长,桥梁公路工程同时涉及工程建设领域和交通建设领域,各行业、各部门都有不同的相关管理规定,因项目建设单位的管理水平参差不齐,难免存在不合理的工程量计价清单,审计应重点关注清单编制是否存在随意性。笔者从之前审计的项目就发现桥梁公路项目清单编制存在以下几个方面的错误。

    1.随意设置招投标交易费清单子目。如某桥梁公路工程的招标文件明确了工程招标清单的编制依据的是《公路工程国内招标文件范本》2003年版,该版本规定的工程量清单根本就无招投标交易费清单子目。审计根据该项目所在地的相关法规将各标段按中标金额计算出投标交易费,再结合施工单位财务缴费凭证,查出该桥梁公路工程的公路部分5个主体标段工程竣工结算中招投标交易费多计工程价款约计60万元。

    2.随意设置不间断交通措施费清单子目。如某桥梁公路工程的招标文件明确了工程招标清单的编制依据的是《公路工程国内招标文件范本》2003年版,该版本规定的工程量清单根本就无不间断交通措施费清单子目。并且,该范本规定“承包人编制交通流计划及采取相应措施等所发生的费用,已包括在合同价之内,不再另行计量与支付”,《公路工程工程量清单计量规则》总说明5也规定“施工现场交通组织、维护费,应综合考虑在各项目内,不另行计量”。审计根据上诉规定查出该桥梁公路工程的公路部分5个主体工程竣工结算中不间断交通措施费多计工程价款约计301万元。

3.随意设置安全文明施工费清单子目。如某桥梁公路工程的招标文件明确了工程招标清单的编制依据的是《公路工程国内招标文件范本》2003年版,该版本规定的工程量清单根本就无安全文明施工费清单子目。并且,该版本规定安全文明施工费包括文明施工与环境保护、临时设施、安全施工四个方面的内容,承包人因上述工作内容采取的任何措施及采取安全保护措施和处理事故等所发生的费用“已包括在合同价之内,不再另行计量与支付”,并编制有施工环保费清单、临时道路修建、养护与拆除(包括原道路的养护费、交通维护费)清单、临时工程用地清单、临时供电设施清单、供水与排污设施清单、承包人驻地建设共6个清单子目。根据上诉规定,审计查出该桥梁公路工程的公路部分5个主体工程竣工结算中安全文明施工费多计工程价款约计582.1万元。

4.随意设置由施工单位承担属于建设单位管理费范畴的清单子目。

某桥梁公路工程在工程量清单中设置了为监理工程师提供工地用房清单、为监理工程师试验用房清单、为业主提供现场办公用房清单,该桥梁公路工程的公路部分5个主体标段共计上述清单费用 126.969 万元。施工单位承担的属于建设单位管理费范畴的清单子目编入工程量清单,计入建安费用增加了其他费用的计费基数,多计了工程费用,增大了建设项目投资。

(二)关注工程量计算错误

工程量的计算是依据竣工图纸、设计变更联系单和国家统一规定的计算规则来编制的, 是决算编制的基础。由于没有按规定计算, 造成竣工决算工程量增加而多报工程价款。
  1.随意扩大计量范围多计工程价款。如某桥梁公路工程的粉喷桩,根据竣工图及计量规则,桩长以米计量,总长度为桩底标高至承台底,但实际施工中,所有桩均比施工图和竣工图设计桩长,且未发现施工增加桩长的设计变更,在竣工结算计量中,施工方要求按施工记录实际施工桩长计算。经进一步核实粉喷桩图纸、结合施工地段的地质情况及分包情况,审计查出粉喷桩工程量施工记录不真实,擅自扩大计量范围,多计工程款约计45 万元。
  2.合同已明确规定不另计量的附属项目,结算时予以计量。如某桥梁公路工程中合同规定箱梁钢筋搭接、接头套筒、焊接材料、下脚料和定位架立钢筋等,则不予计量。经审计决算时上述附属项目予以计量支付,箱梁钢筋工程量计算错误多计工程价款约计35万元。

(三)关注工程单价套用错误

工程结算单价不认真执行规定的或合同约定的清单综合单价,清单项目发生变更不重新分析单价,合同价高就随意高套合同价,造成决算投资虚增,工程单价套用是工程造价审核的重点。
  1. 调整工程量清单项目的结算综合单价。某桥梁公路项目按合同计价条款约定,工程实施过程中,除新增项目按合同规定重新组价,确定新结算价外,工程量清单中其他项目均不做调整。某桥梁公路工程结算实施中,对100章清单子目调整原投标工程量清单单价办理结算。经审计,该项目调整工程量清单100章中的临时工程用地、临时供电清单子目综合单价,多计工程价款217.16 万元。
  2. 新增项目单价确定不合理。某桥梁公路工程中新增项目定价存在砼价格不按投标同口径价格计算新单价。经审计,桥梁公路砼路面多计工程价款约计55万元。
  3.合同清单内项目发生变更仍执行合同单价。某桥梁公路工程中土工布和现场清理清单子目同合同内的工程量清单相应子目均发生变更,工程结算仍然执行合同内单价。经审计,土工布清单子目,原投标单价分析中包含土工布碎石垫层,设计图并未要求实施碎石垫层,施工中碎石垫层也未实施;现场清理清单子目,原投标按每m2土方量挖运为2.7m3,实际施工每m2土方量挖运为0.6m3,土工布和现场清理清单子目发生变更均应重新分析单价,结算却按投标单价计价,经过计算上述两个清单子目多计工程价款273万元。

4.签证及补偿费用计价不合理。某桥梁公路工程中预应力张拉养

护期延长4天,施工单位就要求补偿费用不合理。审计查阅施工图、承包方的投标文件和施工技术验收规范,施工图要求“达到80%强度后张拉”;投标文件的施工组织设计为养护张拉天数为7天;施工验收规范对预应力张拉没有时间要求;施工单位认为养护3天后就张拉,其后可以边张拉边养护,质监站下发的通知要求张拉控制时间为夏天7天、冬天9天,遵照其执行,因此养护延长了4天需要补偿张拉养护延期费用;审计经过认真分析认为预应力张拉养护项目在投标前后和实施过程中并未发生任何变更,施工单位按照所在市的质监站下发的质检通知实施养护,这是确保施工质量验收合格的需要,达到地方质监站的验收合格是承包单位应承担的责任,因此该项目预应力养护延长补偿费用不合理,多计工程价款147.64万元。

三、桥梁公路工程计价错误产生问题的主要原因
  (一)建设管理体制改革严重滞后于经济形势发展,目前,我国绝大多数建设项目仍是投资管理、组织实施和建设监管三者同位一体。政府(国有企业)投资的桥梁公路工程业主是政府的行业或地方主管机构和部门,既负责项目的组织实施,又行使建设市场部分监管职责,有关建设市场和建设管理的法律法规对政府投资工程缺乏约束力。业主可以不执行法定建设程序,导致工程造价控制从源头上就已经偏离。
  (二)建设市场不成熟不规范,我国建设市场在近十年来已得到充分的发展,但由于机制上存在缺陷,导致发展艰难。招投标制度的本意是以市场定价完成工程建设,但目前市场上施工、设计、监理机构在招投标上没有做到完全按市场规律进行,桥梁公路项目建设领域存在的大量挂靠、借资质围标,违规分包等问题。其次,承、发包双方未按市场规律办事,合同约束力差,执行随意度大,项目业主会议纪要、各级政府会议纪要或单方面发出的文件、通知、规定等,均可凌驾施工、保险合同之上,对合同约定条款进行修改或补充,甚至直接认定、指定某些开支挤入项目等。这些行为严重违背市场规则,造成建设市场混乱。
  (三)责任追究机制未落实到位。国家对桥梁公路项目建设管理有明确的法律法规,但一些地方政府及桥梁公路项目建设单位重项目建设数量和速度,轻项目管理和群众利益,对历次检查发现的问题不及时纠正、不依法追究责任,对投资控制的决策失误,人为造成损失浪费等问题处理不严。目前,我国桥梁公路建设项目投资的可行性研究没有建立科学有效的程序,控制机制尚不完善,导致可行性研究报告缺乏科学性、针对性,实际上成了决策结果的形式论证。另一方面,受地方领导从主观愿望出发,为要政绩而搞“形象工程”和“献礼工程”影响,不深入调研,不考虑自身财力,匆匆开工,投资失误失控,而目前我国又尚未建立投资决策的追究问责制度。
  四、促进桥梁公路项目建设科学发展的建议
  (一)加快桥梁公路项目投资体制改革,强化行业自律和行政监管。目前不少桥梁公路项目的建设、筹资和还贷主要依赖政府,客观上加快了项目建设,但也有少数地方政府过度超前建设桥梁公路,超出当地财政承受能力,且单一资金来源势必造成监督不到位,只有改进目前投资体制,投资多元化,才能引起社会各界共同关注,共同监督。其次,充分依靠专业人士和中介组织,这也是发达国家普遍用于政府投资项目的管理办法。一方面表现在政府的专业管理机构本身就主要是由建筑师、工程师、合同律师等专业人士构成,使政府实施的行政监管具有专业性。另一方面,政府除了自身对项目进行管理外,一般还按照规定的程序选择和委托相应的工程咨询公司来管理,这些中介机构在政府的严格管理之下或由专业协会、学会组织进行注册,实行风险责任制度、无限经济责任和责任保险制度的约束,形成了整个工程咨询行业人员必须向政府负责、向业主负责的运行机制,调动起专业人士和机构的责任心、自律性,促使建设市场走向良性发展。
  (二)建立完善的后评价体制。
  建设项目后评价工作,是指在一个工程项目建成后经过一段时期的生产或运营,对建设项目的立项决策、规划设计、工程实施、生产或运营,以及项目的经济效益和社会效益的评价。政府投资项目建立完善的后评价体制还可以起到良好的监督作用,可以稽查腐败现象,为以后的项目建设起到警示作用。随着我国建设项目科学管理水平的提高和向国际先进管理水平靠拢,建设项目评价和后评价也应成为建设管理中必不可少的重要一环,以此推动我国基本建设决策水平和投资效益。
  (三)完善政府投资项目工程招标采购体制。继续贯彻招投标法规,摸索地方的配套法规。逐步规范完善招投标各个环节控制。进一步加强招投标的管理,继续扶持和发展招投标机构,加强政府投资项目采购交易中心职能。

 

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