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《湖北省领导干部经济责任问责暂行办法》宣讲通稿

发布日期:2016-02-14
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2013年9月16日,省委办公厅、省政府办公厅颁布施行《湖北省领导干部经济责任问责暂行办法》(以下简称《暂行办法》)。为帮助各地、各部门、各单位深入学习、认真执行《暂行办法》,省纪委、省委组织部、省委宣传部、省审计厅联合组织编写了本宣讲通稿。 一、《暂行办法》制定出台的主要背景和重要意义 (一)《暂行办法》制定出台的主要背景及过程。 1.省委、省政府对建立经济责任问责制度高度重视。建立领导干部经济责任问责制度,完善领导干部经济责任审计制度体系,能够使经济责任审计结果运用更加有力,监督和制约权力运行更加有效,在加强领导干部监督管理和党风廉政建设中的作用更好发挥。2010年10月中共中央办公厅、国务院办公厅修订颁布的《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》对此提出明确要求。我省是全国开展经济责任审计较早的省份,省委、省政府对这项工作始终高度重视,在中央两办规定出台后,多次就加大经济责任审计和问责工作力度,加强相关制度机制建设,充分发挥经济责任审计作用作出部署。按照省委、省政府的部署,省经济责任审计工作领导小组2011年底提出,要加强经济责任审计工作与干部管理、惩防体系建设、审计查出问题整改、责任追究有效“对接”,并先后建立了经济责任审计联席会议、经济责任审计情况通报、经济责任审计查出问题整改和督查、审计查明问题整改销号等一系列制度办法,但在审计查出问题的责任追究方面尚未形成制度。为加强领导干部经济责任问责工作,自2012年9月开始,省经济责任审计工作领导小组研究决定起草领导干部经济责任问责暂行办法,并成立了起草小组,在总结实践经验、充分调研论证、广泛征求意见的基础上,经反复论证、多次修改,起草出了《暂行办法》(送审稿)。先后报经中央纪委法规室审查,经过省委常委会会议审议,最终由省委办公厅、省政府办公厅正式印发。 2.在省一级建立经济责任问责制度是全国首创。自党的十六届四中全会提出依法实行问责制,党的十七大提出健全质询、问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度以来,一些地方将建立健全问责制度与经济责任审计制度结合起来进行探索,部分地方制定出台了经济责任审计问责方面的制度或办法,但到目前为止还没有在省一级建立统一的经济责任问责制度,我省制定出台这个制度,是在经济责任审计和问责工作领域的一项重大创新,在全国开了先河。对我省的创新做法,中纪委法规室充分肯定这是加强领导干部经济责任审计工作的一项切实有效的具体措施,对于抓好《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》的贯彻执行具有重要意义。 3.《暂行办法》的制定出台是经济责任问责走向制度化的重要标志。《暂行办法》的制定出台,标志着我省领导干部经济责任问责工作正加快向法制化、常态化、规范化迈进。 第一,从我省党内法规制度和行政规章体系的角度看,《暂行办法》既是一部重要的党内法规制度,又是一部重要的行政规章。《暂行办法》经省委常委会审议,省委、省政府同意,由省委办公厅和省政府办公厅颁布实施,层次高、约束力强。 第二,领导干部经济责任审计已成常态,对领导干部经济责任问责也应该成为常态。实际上,近年来我省经济责任问责工作已经展开,仅省本级2012年以来,就根据审计情况对120多名被审计领导干部及相关人员进行问责。 第三,《暂行办法》的制定出台,使经济责任问责工作有了统一的规范,必将推动这项工作全面、深入开展。 第四,将《暂行办法》定为“暂行”,是考虑到《暂行办法》系首次颁布施行,会随着实践经验的丰富和认识的深化,不断加以完善。 (二)《暂行办法》制定出台的重要意义。 《暂行办法》的制定出台,是省委、省政府深入贯彻落实习近平总书记“把权力关进制度的笼子里”重要指示和视察我省重要讲话精神的重要举措,也是我省在群众路线教育实践活动中,回应群众关切,强化对权力运行的制约和监督的一项重要制度建设,对于进一步完善领导干部管理和监督制度机制、促进惩治和预防腐败体系建设,服务和保障我省加快推进“建成支点、走在前列”,不断开创科学发展、跨越式发展新局面,具有十分重要的意义。 1.是经济责任在领导干部责任中重要地位的必然要求。所谓经济责任,是指领导干部在任职期间因其所任职务,依法对本地区、本部门(系统)、本单位的重大经济事项决策与执行、财政收支、财务收支以及有关经济活动应当履行的职责、义务。领导干部经济责任这个概念,在过去计划经济时期是没有的,是伴随着改革开放逐步产生的。改革开放后,党的工作重心转到经济工作上来,抓发展尤其是抓经济发展成为各级领导干部的第一要务,在抓经济发展的过程中,领导干部逐渐担负了相应的经济责任。与此相适应,我们对领导干部的考核评价,特别是对地方党政领导干部的考核评价,经济发展方面考核评价的指标就是重中之重的内容。同时,近年来,许多地方的党委、政府直接介入或决定一些经济资源的配置,这当中党政领导干部承担了很大的经济责任。经济责任在领导干部责任中所占的重要地位,必然要求我们无论是考核评价领导干部职责履行情况,还是监督和制约领导干部经济权力运行,包括对领导干部履行职责中存在的问题进行问责,都要把领导干部的经济责任放在重要位置。 2.是运用经济责任审计结果加强干部管理监督和党风廉政建设的迫切需要。经济责任审计是我国独创,在国际上没有先例。这项审计是伴随我国社会主义民主法治建设产生和发展起来的,从初期主要进行国有企业厂长经理离任审计、承包经营审计,后来发展到党政领导干部经济责任审计,到2010年10月中办、国办修订颁布实施《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》后,经济责任审计对象涵盖了从乡科级到省部级的党政主要领导干部和国有及国有控股企业的法定代表人,已成为中国特色社会主义审计监督制度的重要组成部分。经济责任审计制度作为一项制度安排,主要是服务于加强干部管理监督和党风廉政建设的需要,审计结果作为党委、政府和干部管理监督部门考核、任免、奖惩被审计领导干部的重要依据。从2010至2012年对全省3514名领导干部经济责任审计情况来看,绝大多数履行职责情况是比较好的,但也查出各类违纪违规、管理不规范和损失浪费问题金额588亿元,向纪检监察和司法机关移送处理被审计领导干部37名、其他相关人员345名。运用经济责任审计结果对干部进行问责,使干部管理监督制度更加完善、约束更加有力,使反腐倡廉建设更加深入、更加有效。 3.是倒逼领导干部正确履行经济责任的重要抓手。所谓经济责任问责,是指在本级党委、政府统一领导下,纪检、组织、监察、人力资源和社会保障、审计、国有资产监督管理等经济责任审计工作领导小组成员单位按照职责分工和干部管理权限,对被审计领导干部履行经济责任过程中存在的问题应当承担的相关责任实行问责。问责只是手段,目的在于发挥其威慑、警示和引导作用,形成倒逼机制,使领导干部知道什么能做、什么不能做,搞明白哪些字能签、哪些字不能签,哪些“板”能拍、哪些“板”不能拍,通过治“未病”、治小病,促进领导干部更好地履职尽责,做到坚持民主集中制,科学民主依法决策;坚守廉洁从政底线,规范审慎用权;强化经济责任意识,自觉接受监督;认真履行“一岗双责”,加强监督管理,全面提升履行经济责任的能力和水平,始终做“清醒人”和“明白人”。 4. 是落实《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》的具体措施。《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》强调健全完善经济责任审计结果运用机制,明确要求各级党委和政府应当建立健全经济责任审计情况通报、审计整改以及责任追究等结果运用制度,逐步探索和推行经济责任审计结果公告制度。《暂行办法》的制定出台,将中央提出的这些要求具体化、程序化,使领导干部经济责任审计问题的界定和问责有章可循,为强化领导干部履行经济责任的监督提供了重要依据,进一步丰富和完善领导干部经济责任审计结果运用制度体系。 总之,《暂行办法》的制定出台是建设责任政府的内在要求,是实践“力度统一论”的具体行动,是革除“四风”之弊的有力抓手,加大经济责任问责力度,使经济责任审计问责制度成为监督权力运行的“铁笼子”、充上电的廉洁“高压线”,促进领导干部强化经济责任意识,正确履职尽责,这就是制定和实施《暂行办法》所要释放的信号。 二、《暂行办法》的主要内容 《暂行办法》分为总则、经济责任问责情形、经济责任界定、经济责任问责适用、经济责任问责程序和附则六章,共32条,5000余字,主要内容集中在“问谁的责”、“问什么责”、“如何问责”三个方面。 (一)关于问谁的责。 经济责任不光涉及主要领导干部,其他公职人员个个有份。根据权责一致原则,《暂行办法》规定了三类问责对象: 1.按照《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》接受经济责任审计的领导干部。包括地方各级党委、政府、审判机关、检察机关的正职领导干部或者主持工作一年以上的副职领导干部;省和地方各级党政工作部门、事业单位和人民团体等单位的正职领导干部或者主持工作一年以上的副职领导干部;省和地方国有及国有控股企业的法定代表人。这些领导干部权力大、责任大,应当作为首要问责对象。 2.经济责任审计过程中发现需要实行经济责任问责的其他领导干部及相关人员。对领导干部经济责任审计查出的问题往往涉及到其他领导干部和工作人员,对这些人员在公务活动中存在的不履行或者不正确履行经济责任的问题,同样要依照《暂行办法》予以问责。 3. 其他审计工作和有关部门依法履行职责过程中发现需要实行经济责任问责的领导干部及相关人员。充分利用审计和有关部门查证结果实行问责追责,有利于促使每一名国家公务人员都牢固树立起责任意识,切实履行好应尽的经济职责,这也是给予每一名国家公务人员同等对待的“国民待遇”。所以,《暂行办法》规定,对其他审计工作和有关部门依法履行职责过程中发现领导干部及相关人员需要实行经济责任问责的,参照本办法执行。 (二)关于问什么责。 领导干部经济责任涉及面很广,但《暂行办法》只规定对42种履责不当情形实行问责,这主要是从领导干部的经济责任出发,针对当前领导干部履行经济责任中存在的突出问题作出的规定,同时,考虑到问责内容会随着形势和实践发展而变化,《暂行办法》规定了兜底条款,即“领导干部有不履行或者不正确履行经济责任的其他情形的,也应当实行问责。”下面,将42种履责不当情形归纳为七个方面进行简要介绍: 1.重大经济事项决策不当。“三重一大”中的重大经济事项都属问责重点。主要包括不经集体决策,由领导干部个人或者少数人决定重大经济事项;虽经集体决策,但决策程序不符合规定或者决策失误;不依法依规决策,决策后管理不善或者执行不力等,造成严重经济损失浪费、国有资产流失或者恶劣影响等情形。 2.国家法律、法规和经济政策执行不当。重点问责执行土地、环保、民生等法律、法规和经济政策不当等行为。如在土地管理方面,不经法定程序出让转让土地使用权,违规改变土地用途,违规低价出让土地使用权,违规调整容积率,违规减免或者返还土地出让金;在环境保护方面,违规进行环境评价、审批,违规新建高能耗、高污染项目,不按照规定淘汰落后产能,不按照规定对严重污染环境的单位进行处置;在民生保障方面,截留、挤占、挪用、套取或者骗取社会保障、扶贫开发、安置补偿、民政救济、抢险救灾、教育卫生等资金或者物资等。 3.基本建设项目管理不当。重点问责情形是不履行国家基本建设项目审批和竣工验收程序;不按照批准的标准和规模建设,边勘察边设计边施工,造成投资严重超概算,增加项目投资支出;不按照国家规定招标,或者以其他方式规避招标;不按照招标投标结果签订合同,违规进行设计变更,多计多付工程价款,造成国家建设资金严重流失或者损失浪费;不履行或者不正确履行项目管理职责,造成施工单位转包或者违法分包工程、不按照设计施工,导致工程存在质量隐患、发生安全事故或者国家建设资金严重流失等。 4.财政收支、财务收支管理监督不当。重点问责情形是违规应征未征财政收入,违规先征后返财政收入,隐瞒、截留、挪用、坐支、转移财政收入;违规支出财政资金,滞留、截留、挤占、挪用专项财政资金;违规进行政府采购;不经批准设立银行账户,私存私放财政资金和其他公款;违规处置国有资产,不按照规定上缴、截留、挪用国有资产收益;自行或者授意、指使、强令他人伪造、变造、违规销毁会计资料,提供虚假财政、财务会计报告等情形。 5.国有资产管理运用及其他经济活动中履行经济责任不当。这主要针对国有及国有控股企业领导人员经济责任的履行,涉及到企业内部控制制度的建立健全和执行,商品和服务采购,产品销售,投融资及担保、资金拆借、资产购建、账外经营,国有资产和产权出租、转让等方面。 6.失职、渎职。重点问责在重大经济事项决策与执行、财政收支、财务收支以及有关经济活动中滥用职权,在重大经济事项决策与执行、财政收支、财务收支以及有关经济活动中玩忽职守或者徇私舞弊,在环境保护、国有土地上房屋征收和补偿等工作中发生严重失误,给国家和人民利益以及公共财产造成严重损失,或引发群体性事件等问题。 7.违反廉洁自律规定。这方面,党内法律法规、国家法律法规规定得十分明确,也非常具体。 (三)关于如何问责。 《暂行办法》明确了被审计领导干部对其在履行经济责任过程中存在问题所负的“三种责任”,即直接责任、主管责任和领导责任,规定了“八种问责方式”,即责令作出书面检查、通报批评、诫勉谈话、责令公开道歉、停职检查、引咎辞职、责令辞职、免职,这些方式可单独使用,也可合并使用。要确保经济责任问责结果客观公正,关健是责任界定、情节区分的标准要明确,问责的程序要正当有序,最大限度减少其中的自由裁量空间。对此,《暂行办法》作出了严格规定。其突出特点: 1.标准明确具体,操作性强。《暂行办法》对于责任界定和情节区分的标准的规定,可以说是既严谨也实用。所谓严谨,就是标准是依法依纪依规制定的,并注意与相关法律、法规和政策相衔接。所谓实用,就是坚持从实际出发,把实践经验总结上升为标准,简便易行。 2.程序正当有序,公正性强。结果公正要靠程序公正来保证。《暂行办法》既规定了问责程序的启动、问责建议的提出、问责决定的作出与执行、使用等具体程序,又规定了受理不服问责决定的申诉等权利救济条款,还规定了对实施问责的主体及相关部门不履行或者不正确履行职责的,应当依法追究相关责任。 三、实施《暂行办法》需要重点把握的几个问题 有的同志可能会顾虑和担心,在贯彻落实党的十八届三中全会精神,全面深化改革的大背景下,《暂行办法》的实施会不会给领导干部解放思想、干事创业形成束缚和影响。这种可能存在的顾虑和担心是片面的、不必要的。《暂行办法》颁布施行的目的十分明确,不仅要让它成为规范权力运行、防止领导干部违规履职的“紧箍咒”,而且要成为领导干部解放思想、干事创业的“护身符”。这与党的十八届三中全会有关精神是完全一致的。《暂行办法》的实施中要紧紧围绕这个目的,正确把握问责工作的方向和导向。 (一)坚持好“三个原则”。《暂行办法》规定“经济责任问责,坚持依法依规、实事求是,责权一致、惩教结合,统一领导、分工负责的原则”。一是要依法依规、实事求是。贯彻落实《暂行办法》,关键在于严格依法依规办事,对干部履责不当情形严肃问责。一方面,要做到依法问责,切实维护国家法律、法规和经济政策的严肃性,改变以往只注重工作整改、不注重责任追究,“见事不见人”的做法,严格兑现责任;另一方面,要做到公正问责,严格防止畸轻畸重的现象发生。二是要责权一致、惩教结合。有权必有责,失责应追究,问责对象具有的权利与其所承担的责任是统一的,在实行问责时,其所发挥的作用越关键,承担的责任也就越重;同时,实行问责必须着眼于提高党政领导干部的责任意识和大局意识,寓教于惩,以惩施教,把惩处和防范、治标和治本有机结合起来,实现“惩前毖后,治病救人”的目的,达到 “双赢”的效果,使被问责者在受到相应问责追责的同时,能够深刻反思,真正认识失职失责问题之所在,心悦诚服地接受问责决定,并认真纠正过错,深刻汲取教训,警示今后行为。三是要统一领导、分工负责。各地纪检、组织、监察、人力资源和社会保障、审计、国有资产监督管理等经济责任审计工作领导小组成员单位对《暂行办法》的贯彻实施肩负着极其重要的责任,要在本级党委、政府统一领导下,严格按照《暂行办法》的规定及相应的实施细则,根据职责分工和干部管理权限搞好分工协作,按照问责的情形、方式及程序认真组织实施,既对直接责任人问责,又要追究负有主管责任和领导责任的责任人,切实强化经济责任问责制的执行力度和落实力度。 (二)处理好“三个关系”。要保证《暂行办法》更好地贯彻实施,除严格按照《暂行办法》规定的要求抓好落实外,从宏观的角度,还需要处理好“三个关系”。一是要处理好监督规范与改革发展的关系。改革发展是党和国家工作大局,贯彻落实《暂行办法》必须围绕中心、服务大局。经济责任问责追责只是手段,目的在于促进领导干部按照科学科学发展观的要求更好地履职尽责。因此,我们将继续加大审计监督力度,改进监督方式方法,不断提高经济责任审计质量,不断深化审计结果运用,不断推进审计监督与惩防体系、干部管理、问题整改、责任追究工作有效对接,通过严格履行监督职责和抓好问责追责,来维护经济秩序和国家利益,促进领导干部守法守纪守规尽责;同时,抓好产生问题的深层次原因、各种风险隐患的分析和反映,积极从体制机制制度层面提出建议,推进完善干部监督管理制度和深化改革,扎牢权力运行制度的笼子。二是要处理好就事论责和深层追责的关系。《暂行办法》所列举的问责情形,都是领导干部在履行经济责任中起码应该遵守的。从以往审计反映和揭示的情况我们不难发现,在一些地区和部门单位所发生的重大问题和经济案件中,除暴露出某些领导干部在行政决策行为方面的失责和过错外,往往还掩藏着深层次的腐败或其他违法违纪问题,而这些腐败或违法违纪问题,往往又是领导干部发生失职失责行为的重要诱因或深层次根源。三是要处理好问责力度与问责效果的关系。正确行权、权责统一、滥权必责是对党政领导干部的基本要求。但也要认识到,对领导干部经济责任问责目前还处在刚刚起步阶段,加之各地区、各部门、各单位的情况千差万别,同类型的问题处在不同背景下,其情节轻重、后果和影响都可能有很大的不同。这些都要求我们在实施问责过程中,必须科学合理地分析问题,既要避免失之于宽、失之于软,又要做到依纪依法、合情合理、恰如其分,做到过错与责任相适应,防止片面性和绝对化,努力追求实施问责制的最佳效果。 (三)把握好“三个区分”。《暂行办法》的颁布,是强化对权力运行的制约和监督的一项重要制度建设,也是服务“五个湖北”、加快“建成支点、走在前列”建设的重要举措。实行经济责任问责,正确区分是非界限,要注意把握好“三个区分”。一是要注意把因缺乏经验、先行先试出现的失误与为谋取私利故意违法违纪违规的行为区分开来。二是要注意把加快发展的开创性举措与有令不行、有禁不止的行为区分开来。三是要注意把加大招商引资力度、服务企业的举措与搞权钱交易、利益输送的行为区分开来,使问责追责实现惩治腐败、挽回损失与推动发展、促进和谐的有机统一。从服务于经济社会发展的角度来思考问题,真正做到自觉用“三个有利于”的标准,研判和处理改革发展过程中可能出现的经济活动中的合理不合法、合法不合理的问题,切实做到依法问责、科学问责,使问责经得起客观实际的检验。通过依法问责、科学问责,保护创业者、宽容失误者、遏制违纪者、惩治违法者,唱响服务改革发展的进行曲。 四、切实抓好《暂行办法》的贯彻落实 规矩既出,就要坚决执行。各级党委、政府要结合学习贯彻党的十八届三中全会精神,结合深入开展党的群众路线教育实践活动,加强组织领导,认真研究部署,扎实有效推进,确保全面落实。 (一)加大宣传教育和问责力度。坚持抓宣传教育与抓问责惩处力度统一。要充分发挥宣传教育的基础性作用,把《暂行办法》的学习和宣传教育,纳入党风廉政建设工作总体布局,纳入党委(党组)中心组学习内容和各级党校教学计划,实行正面典型宣传和反面警示教育相结合,采取新闻发布会、电视、报纸、网站等多种形式和载体,多措并举,多管齐下,使各级领导尽快熟知《暂行办法》内容,掌握《暂行办法》精神实质,打牢严格遵守、自觉践行、规范用权的思想基础。要充分发挥问责的震慑和警醒作用,树立和强化发现问题、严格问责就是称职,发现不了问题、不能严格问责就是失职渎职的意识,采取有效措施,加大对领导干部履行经济责任中存在的违法违纪违规行为的审查和处置力度,凡是经济责任审计查出的需要问责的问题,都必须“问到底、责到位”。 (二)推动问责工作程序化、常态化、规范化。《暂行办法》有没有执行力,有没有公信力,有没有威慑力,取决于《暂行办法》能不能公正、经常、规范地实施,必须重视抓好问责工作程序化、常态化、规范化。要结合各地、各部门、各单位工作实际把具体落实措施制定好,加强问责工作规范化建设,建立工作规范,健全制度机制,不断提高问责工作质量和水平。要把经济责任问责作为相关部门的一项重要的日常工作部署,统一布置、经常检查、督办落实、形成常态,确保问责工作严格、公正、公开透明。 (三)加强组织领导。经济责任问责工作政策性强、涉及面广、任务艰巨,必须加强组织领导。从省本级经济责任审计查出问题的问责情况看,审计查出问题得到整改,有关责任人受到惩处,对广大党员干部起到了教育作用,但也存在惩处力度不够、对领导责任人问责追责不够等问题。各级党委、政府对此要引起高度重视,进一步贯彻落实中央部署和省委、省政府要求,切实加强对经济责任审计和问责工作的领导。各有关部门要进一步明确责任、强化合力,共同推动这项工作有效开展。要进一步强化“有权必有责、用权受监督、违法要追究”导向,各级党政主要领导干部和国有企业领导人员要自觉接受监督、主动配合经济责任审计、真诚接受经济责任问责。
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